NOTA ACLARATORIA:
El día 17 de julio, tras realizar un trabajo riguroso de análisis y contraste con expertos legales sobre los problemas jurídicos que han surgido en la aplicación de medidas especiales para controlar y combatir los brotes y contagios de la COVID por parte de las autoridades de las CCAA, y como Portavoz Socialista en la Comisión Constitucional, me sentí en la obligación de remitir este borrador de iniciativa, en forma de Proposición de Ley, al Grupo Parlamentario Socialista por si fuera de interés del Gobierno valorarla como una posible solución al problema de legalidad planteado.
A LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
En nombre del Grupo Parlamentario Socialista me dirijo a esa Mesa para, al amparo de lo establecido en el artículo 124 y siguientes del vigente Reglamento del Congreso de los Diputados, presentar la siguiente Proposición de Ley sobre la reforma del artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986 de Medidas Especiales de Salud Pública.
En el Congreso de los Diputados a 17 de julio de 2020
PORTAVOZ DEL GRUPO PARLAMENTARIO SOCIALISTA
EXPOSICION DE MOTIVOS:
El Gobierno de España, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 de la Constitución, acordó como respuesta a la COVID-19 la declaración del estado de alarma conforme al artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que fue prorrogada posteriormente en diversas ocasiones con la autorización del Congreso, conforme al art. 6.2 de la citada Ley Orgánica.
Esta ley habilita al Gobierno de España a declarar el estado de alarma, en todo o en parte del territorio nacional cuando se produzcan crisis sanitarias que supongan alteraciones graves de la normalidad.
Es constatable que la gravedad de la situación exigía la adopción, sin demora, de importantes medidas temporales para contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico en la sociedad española.
El Ministerio de Sanidad y el conjunto de las administraciones públicas se han tenido que enfrentar a una situación no previsible y por tanto desconocida en su alcance y en la gravedad de sus consecuencias. Y han sido necesarias acordar, sobre la marcha, decisiones muy complejas.
Así, La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, no prevé todas las situaciones y necesidades de actuación en un escenario tan novedoso como el que vivimos en el siglo XXI para combatir eficazmente una pandemia. Dicha ley, en su artículo 11 recoge un conjunto incompleto de medidas y supuestos.
Por otro lado, en su art. 12, habilita a las autoridades a adoptar las medidas recogidas en otras normas vigentes de diferente rango para la lucha contra las enfermedades infecciosas en España, normas que son las siguientes:
- Reglamento para la lucha contra las Enfermedades Infecciosas, Desinfección y Desinsectación, aprobado en julio de 1945.
- Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que en su artículo 3. indica: “la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos (…) así como las que considere necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.
- La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en el artículo 26.1 habilita a las autoridades sanitarias a adoptar “las medidas preventivas que estimen pertinentes”, entre las que enumera expresamente algunas de estas posibles actuaciones, “y cuantas otras se encuentren sanitariamente justificadas”.
Tras las enseñanzas obtenidas a lo largo del estado de alarma y con la aplicación del confinamiento, provocados ambos por la COVID-19, y de la etapa posterior de fases para la vuelta a la nueva normalidad, podemos llegar a una clara conclusión. Las citadas normas, aprobadas todas ellas hace más de treinta años, son susceptibles de actualización y adaptación para mejorar el principio de seguridad jurídica, evitando lagunas e imprecisiones en lo que se refiere a las medidas que necesiten aplicar los gobiernos y las autoridades sanitarias para afrontar una pandemia como la que estamos sufriendo.
Sería necesario recoger con más precisión las medidas preventivas y de protección a seguir, así como incorporar nuevos protocolos y procedimientos de actuación en régimen de gobernanza, lealtad y cooperación entre el Gobierno de España y los Gobiernos Autonómicos.
Terminada la vigencia del estado de alarma y a la vista de los problemas jurídicos surgidos ahora con ocasión de la necesidad de aplicar, por parte de las autoridades autonómicas, medidas para combatir los brotes de contagio que suponen limitación de derechos fundamentales en algunas poblaciones y comarcas, resulta imprescindible dar la consiguiente cobertura legal a dichas medidas.
La cobertura de dichas medidas no es posible a través de la figura del Real Decreto-Ley. El artículo 86 de la CE establece algunas materias excluidas de la posibilidad de ser reguladas por Real Decreto Ley. Concretamente, dice lo siguiente:
“En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general”.
Por su parte, el art. 81 CE reserva a una Ley Orgánica el desarrollo de los “derechos fundamentales y las libertades públicas” que, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas, STC 76/1983), es una reserva que afecta a los derechos de la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero de la Constitución. Entre ellos se encuentran los derechos de libre circulación (art. 19) o de reunión (art. 21). También el art. 53.1 CE prevé la posibilidad de limitar por ley los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título Primero siempre que se respete “su contenido esencial”.
Por tanto, según ha determinado el Tribunal Constitucional, “por mandato expreso de la Constitución, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas, ora incida directamente sobre su desarrollo (artículo 81.1 CE), ora limite o condicione su ejercicio (artículo 53.1 CE), precisa una habilitación legal (por todas, STC 49/1999, de 5 de abril, FJ 4). Además, esa norma legal “ha de reunir todas aquellas características indispensables como garantía de la seguridad jurídica”; esto es, “ha de expresar todos y cada uno de los presupuestos y condiciones de la intervención” (STC 49/1999, FJ 4).
Con el objetivo de adecuar a la Constitución las limitaciones de derechos que las Comunidades Autónomas o el Estado necesitan realizar con el fin de controlar enfermedades transmisibles y evitar contagios, se propone la modificación del artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril. Al tratarse de una ley orgánica se da cumplimiento al artículo 81 CE, por cuanto se prevé la limitación de derechos fundamentales como el de libertad de circulación o reunión. Además, la restricción de estas libertades se establece con un fin legítimo, la protección de la vida y salud de la población, con los requisitos y el alcance precisos para respetar el contenido esencial del derecho (art. 53.1 CE). A este fin van dirigidos la determinación de la autoridad competente, el plazo para la restricción y sus posibles prórrogas, así como las sanciones aplicables.
El actual texto del artículo 3 de la LO 3/1986 dice lo siguiente: “Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible” .
En base a las anteriores consideraciones, el Grupo Parlamentario Socialista presenta la siguiente PROPOSICIÓN DE LEY para reformar el artículo 3 de la Ley Orgánica a 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.
Artículo único.
Se propone la reforma del artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986 que quedaría redactado como sigue:
“1. Con el fin de controlar las pandemias y enfermedades transmisibles, los Gobiernos Autonómicos, además de realizar las acciones preventivas generales en los territorios afectados para el control de los enfermos y evitar contagios, podrán tomar medidas relacionadas con la utilización de mascarillas, la actividad educativa y económica, la preservación del medio ambiente del entorno y otras que consideren necesarias durante el tiempo de pervivencia del riesgo de carácter transmisible.
2. Los Gobiernos Autonómicos también podrán, como autoridades competentes en la gestión sanitaria, condicionar al cumplimiento de determinados requisitos, por un máximo de quince días, la libertad de circulación y el derecho de reunión de las personas que estén contagiadas o hayan estado en contacto con las mismas o formen parte del territorio de riesgo. Dichas medidas, establecidas con la finalidad de proteger la vida y salud de la población, podrán ser objeto de prórroga de otros quince días mediante la autorización del parlamento autonómico.
3. El Gobierno del Estado podrá, en caso de riesgo transmisible y para garantizar el derecho a la vida y a la protección a la salud, condicionar al cumplimiento de determinados requisitos y por un plazo de quince días la circulación de las personas entre territorios de diferentes Comunidades Autónomas.
4. El incumplimiento de las medidas de prevención establecidas por la autoridad gubernativa en aplicación de este precepto, cuando constituyan infracciones administrativas en salud pública, será sancionado en los términos previstos en el título VI de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. La vigilancia, inspección y control del cumplimiento de dichas medidas, así como la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores que procedan, corresponderá a los órganos competentes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales en el ámbito de sus respectivas competencias.
5. El incumplimiento de las limitaciones referidas a la libertad de circulación y reunión establecidas por la autoridad gubernativa en aplicación de este precepto, será considerado infracción leve a efectos de lo previsto en el artículo 57 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, y sancionado con multa de hasta 600 euros. La resolución deberá adoptarse en forma motivada, de acuerdo con los requisitos establecidos en Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Frente a dicha resolución podrá interponerse un recurso contencioso-administrativo en el plazo de quince días por el procedimiento previsto en el art. 53.2 CE. También podrá acudirse, cuando proceda, al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.”
